Wstęp

Szwajcaria jest dziś jedynym krajem na świecie, w którym demokracja pół-bezpośrednia jest w pełni rozwinięta na poziomie federalnym[1]. W pełni rozwinięta na poziomie federalnym ponieważ od 1848 roku odbyło się w tym kraju ponad 700 ogólnokrajowych referendów i inicjatyw ludowych – więcej niż we wszystkich pozostałych krajach razem wziętych. Obywatele nie tylko wybierają parlament, ale mogą także bezpośrednio zmieniać konstytucję i uchylać ustawy parlamentu. Jedyne czego nie mogą to wymuszać nowych ustaw i zmian w prawie poza konstytucją. Ten unikalny system nie powstał nagle w XIX wieku z inicjatywy szwajcarskich „ojców założycieli” – jest wynikiem wielowiekowej ewolucji, której początki sięgają jeszcze średniowiecza. I właśnie o tej ewolucji opowiemy w tym artykule.

Średniowieczne korzenie szwajcarskiej demokracji

Pierwsze zalążki szwajcarskiej państwowości datuje się na 1291 rok, kiedy to pierwsze trzy alpejskie wspólnoty– Uri, Schwyz i Unterwalden – zawarły wieczysty sojusz obronny przeciwko Habsburgom, dając początek późniejszej Konfederacji[2] Szwajcarskiej. Kluczowe dla nas jest jednak to, jak te wspólnoty były zorganizowane wewnętrznie.

W wielu wiejskich i górskich kantonach (szczególnie Uri, Schwyz, Unterwalden, Glarus, Appenzell) władzę sprawowało Landsgemeinde – zgromadzenie wszystkich dorosłych mężczyzn zdolnych nosić broń, które co roku spotykało się pod gołym niebem na centralnym placu. Tam, przez podniesienie ręki, okrzyki lub później przez rozdzielenie się na dwie strony placu decydowano o podatkach, wojnie, pokoju, wyborze urzędników i prawie. Była to jedna z najstarszych i najdłużej funkcjonujących form demokracji bezpośredniej w Europie po upadku republik miejskich starożytności.

Te wspólnoty opierały się na zasadzie „przysięgi” (Eidgenossenschaft – dosł. „towarzystwo przysięgłe”). Nie uznawały one feudalnego zwierzchnictwa lokalnych hrabiów, tylko dobrowolne umowy między wolnymi chłopami i mieszczanami oraz symboliczne zwierzchnictwo cesarza Świętego Cesarstwa Rzymskiego. Dzięki uwarunkowaniom geograficznym utrudniającym podbój tych terenów, w przeciwieństwie do reszty Europy w Alpach feudalizm przybrał bardzo szczątkową postać: większość chłopów była wolna, płacili tylko symboliczne opłaty cesarzowi lub klasztorom.

Stara Konfederacja, czyli „państwo bez państwa”

Od XIV do początku XVI wieku do Konfederacji dołączało coraz więcej kantonów i miast (Lucerna 1332, Zurych 1351,Zug 1352, Berno 1353, Bazylea 1501, Appenzell 1513, itd.).W ten sposób powstał dualizm ustrojowy: kantony wiejskie (tzw. „länderorte”) zachowywały demokrację bezpośrednią (Landsgemeinde), a kantony miejskie (tzw. „städteorte”) – czyli np. Zurych, Berno, Bazylea – rządzone były w sposób oligarchiczny przez rady miejskie złożone z patrycjuszy i przedstawicieli cechów.

Na poziomie Konfederacji nie istniał żaden wspólny rząd ani parlament. Przedstawiciele kantonów spotykali się na sejmie związkowym (Tagsatzung) w Baden lub innych miastach, zwykle kilka razy w roku. Decyzje zapadały jednomyślnie – każdy z trzynastu kantonów miał jeden głos i prawo veta. Konfederacja nie miała stałej wspólnej armii, wspólnej waluty, ani jednolitego prawa.

Po przegranej bitwie pod Marignano (1515) Szwajcaria zrezygnowała z ekspansji terytorialnej i stopniowo zaczęła przechodzić do polityki neutralności stając się „państwem najemników”. Wewnątrz kraju panował zastój instytucjonalny, ale jednocześnie rosła wśród Szwajcarów świadomość ich odrębności politycznej. W kantonach wiejskich kwitła instytucja Landsgemeinde (w 1798 roku istniała nadal w ośmiu kantonach i półkantonach), a w kantonach miejskich władza skupiała się w rękach coraz węższych kręgów patrycjuszy (dla przykładu w Bernie w XVIII w. rządziło zaledwie 70-80 rodzin).

Rewolucja francuska i upadek Starej Konfederacji

W 1798 roku wojska rewolucyjnej Francji najechały Szwajcarię i proklamowały Republikę Helwecką – scentralizowane państwo unitarne[3] na wzór francuski. Po raz pierwszy na terenie Szwajcarii wprowadzono pobór do wojska, jednolite prawo i parlament wybierany przez mężczyzn w wyborach bezpośrednich. Landsgemeinde formalnie nie zniesiono – konstytucja helwecka dopuszczała zachowanie jej w kantonach – lecz w praktyce jako, że rząd marionetkowy chciał usunąć lub osłabić tę instytucję, to w większości miejsc została zawieszona lub poważnie ograniczona. Dla wielu Szwajcarów, szczególnie w kantonach wiejskich i górskich, był to szok – pierwszy raz w historii ktoś z zewnątrz narzucał im obcy, centralistyczny model państwa i odbierał im tradycyjne prawo do demokracji bezpośredniej.

Republika Helwecka była niekompatybilna z kulturą i tradycjami znacznej części Szwajcarów, zwłaszcza tych z kantonów katolickich i wiejskich, i stąd upadła w 1803 roku po protestach i powstaniach lokalnej ludności. Doświadczenie to zostawiło trwały ślad, gdyż po raz pierwszy pokazało Szwajcarom, że scentralizowane państwo szwajcarskie z konstytucją i parlamentem jest możliwe. Jednakże wraz z tym uświadomiło im, że unitarny model francuski jest nie do przyjęcia w wielojęzycznej i wielowyznaniowej Szwajcarii, i że jeśli Szwajcaria miałaby się federalizować to tylko z bardzo szeroką autonomią kantonów.

Po nieudanym narzuceniu scentralizowanej formy rządów Szwajcarom, w 1803 roku Napoleon nadał Szwajcarii Akt Mediacyjny, który był kompromisem pomiędzy starym systemem konfederacyjnym, a państwem federalnym, przywracającym kantonom znaczącą autonomię. Dyktator uznał, że geograficzne i historyczne uwarunkowania Szwajcarii: góry, doliny, różne języki i religie uniemożliwiają stworzenie tam scentralizowanego państwa narodowego na wzór francuski. Dlatego właśnie odstąpił od pomysłu „Republiki Helweckiej” i dał Szwajcarom federację pod swoim protektoratem[4].

Po klęsce Napoleona w 1815 roku Kongres Wiedeński przywrócił w Szwajcarii stary porządek, lecz z istotnymi różnicami w stosunku do sytuacji sprzed 1798 roku – przede wszystkim liczba kantonów zwiększyła się z 13 do 22, jednak nadal były one suwerenne z prawem veta, spotykały się na sejmie związkowym i nie miały wspólnej konstytucji, ani stałej armii pod jednolitym dowództwem. W czasach po rewolucji francuskiej, gdy zaczęły dominować masowe armie poborowe i scentralizowane państwa narodowe, ten model był już jednak anachronizmem. Z tego powodu narastały napięcia między kantonami liberalnymi (domagającymi się przekształcenia konfederacji w państwo federalne) a konserwatywnymi(broniącymi pełnej suwerenności kantonów).

Wojna domowa i powstanie państwa federalnego

W latach 30-tych XIX wieku w 12 kantonach (w tym w Zurychu i Berno) przeprowadzono w większości bezkrwawe, liberalne rewolucje i obalono rządy patrycjuszy. Wprowadzono nowe konstytucje dla kantonów z parlamentami zastępującymi oligarchiczne rady, równością wobec prawa, wolnością prasy i – w niektórych kantonach –referendami konstytucyjnymi i wetami ludowymi na ustawy. W ośmiu kantonach i półkantonach wiejskich instytucja Landsgemeinde pozostała nietknięta, a nawet przeżywała renesans. Kluczową postacią tamtego okresu był szwajcarski filozof i polityk Ignaz Troxler, który wzywał w latach 30-tych XIX wieku do „utworzenia federalnej republiki opartej na suwerennej woli ludu”.

W odpowiedzi na rosnące nastroje liberalno-federalistyczne w 1845 roku siedem katolicko-konserwatywnych kantonów utworzyło separatystyczną konfederację „Sonderbund”. W 1847 roku sejm związkowy Szwajcarii (wtedy już zdominowany przez obóz radykalno-liberalny) uznał Sonderbund za nielegalny i nakazał rozwiązanie go siłą. Wynikła z tego wojna domowa trwała zaledwie 26 dni i pochłonęła tylko około stu ofiar – ale jej konsekwencje dla ustroju politycznego Szwajcarii były ogromne.

Po wojnie domowej w 1848 roku w Szwajcarii przyjęto pierwszą konstytucję federalną – częściowo wzorowaną na konstytucji Stanów Zjednoczonych. Szwajcaria stała się wtedy państwem federalnym z dwuizbowym parlamentem (Rada Narodowa – proporcjonalna do ludności; Rada Kantonów – po dwóch przedstawicieli na kanton, po jednym przedstawicielu na półkanton)i rządem w postaci siedmio-osobowej Rady Związkowej wybieranej co 4 lata przez parlament. Konstytucja federalna usunęła suwerenność kantonów (straciły prawo do secesji i prawo veta), ale zachowała ich daleko idącą autonomię (kantony miały własne konstytucje, parlamenty, policje, systemy edukacji, systemy sądowe i prawo do nakładania lokalnych podatków).

Konstytucja z 1848 roku stworzyła na poziomie federalnym system reprezentatywny, pozbawiony elementów demokracji bezpośredniej z których Szwajcaria słynie dzisiaj – mimo, że w części kantonów istniały wtedy fakultatywne referenda ustawodawcze i inicjatywy ludowe. Ówczesna konstytucja zawierała tylko jeden, bardzo podstawowy element demokracji bezpośredniej, nieznany konstytucji amerykańskiej: każda całkowita rewizja konstytucji wymagała obowiązkowego zatwierdzenia w referendum przez większość obywateli i większość kantonów. Dopiero w następnych dekadach XIX wieku Szwajcarzy zaczęli przekuwać swoje lokalne tradycje na poziom federalny.

Narodziny demokracji pół-bezpośredniej w II poł. XIX wieku

W latach 60-tych XIX wieku pojawił się w Szwajcarii ruch „demokratyczny” (Demokratische Bewegung), który domagał się większego wpływu obywateli na politykę rządu federalnego. W niemieckojęzycznej części krajuzaczęły powstawać stowarzyszenia żądające wprowadzenia narzędzi demokracji bezpośredniej używanych w części kantonów także na poziom federalny. Głównymi liderami tego ruchu byli m.in. Jakob Stämpfli, Johann Konrad Kern, Karl Schenk, Karl Bürkli, Johann Jakob Treichler i Wilhelm Vigier[5], a ich głównym przeciwnikiem był magnat biznesowy i wpływowy polityk establishmentu Alfred Escher, który popierał elementy demokracji bezpośredniej w kantonach, ale nie na szczeblu federalnym.

W 1872 roku odbyło się pierwsze nieudane referendum konstytucyjne z inicjatywy ruchu demokratycznego. Próba wprowadzenia fakultatywnego referendum legislacyjnego na poziomie federalnym upadła w głosowaniu ludowym nieznaczną większością 50.5% głosów przeciw. Jednakże reforma ta przeszła w 1874 roku wraz z całkowitą rewizją federalnej konstytucji. Wprowadzono wtedy prawo, że 30 tys. Obywateli z około 2.7 mln mieszkańców Szwajcarii (w tym około 620 tys. mężczyzn uprawionych do głosowania) lub 8 z 22 kantonów może zażądać poddania ustawy parlamentu pod referendum ogólnokrajowe w ciągu 90 dni od uchwalenia ustawy przez parlament.

Później, w 1891 roku, po długiej kampanii ruchu demokratycznego, Szwajcarzy wprowadzili inicjatywę ludową w sprawach zmiany konstytucji. Od tamtego momentu 50 tys. obywateli mogło zaproponować zmiany konstytucyjne poddawane pod obowiązkowe, ogólnokrajowe referendum wymagające podwójnej większości ludu i kantonów zarazem. W ten sposób powstały fundamenty znanego dziś systemu szwajcarskiej demokracji pół-bezpośredniej na poziomie federalnym.

Dalszy rozwój systemu w XX i XXI wieku

W 1971 roku Szwajcaria – jako przedostatni kraj w Europie obok Liechtensteinu – wprowadziła prawa wyborcze dla kobiet na poziomie federalnym po tym jak część kantonów wprowadziła je na poziomie kantonalnym. Do 1972 roku wszystkie kantony w Szwajcarii wprowadziły prawa wyborcze kobiet poza konserwatywnym Appenzell Innerrhoden, w którym mężczyźni odrzucali prawa wyborcze kobiet w zgromadzeniach Landsgemeinde aż do 1990 roku kiedy to rząd federalny zmusił Appenzell Innerrhoden do wprowadzenia praw wyborczych kobiet wyrokiem Sądu Federalnego.

W 1977 roku ze względu na wzrost liczby uprawnionych do głosowania przez przyznanie kobietom praw wyborczych i ze względu na wzrost liczby ludności (Szwajcaria ma obecnie 9 mln mieszkańców, czyli trzy razy więcej niż miała w 1891 roku)podwyższono próg inicjatywy konstytucyjnej z 50 tys. do 100 tys. podpisów i podwyższono próg referendum fakultatywnego wobec ustaw parlamentu z 30 tys. do 50 tys. podpisów. Te progi zostały do dzisiaj, choć obecnie w szwajcarskiej debacie publicznej trwają dyskusje o „nadużywaniu” inicjatyw, stąd możliwe, że Szwajcarzy podniosą jeszcze progi w przyszłości.

W 1999 roku znowelizowano starą konstytucję z 1874 roku, uporządkowując jej tekst, ale nie zmieniając istoty systemu. Później w 2003 roku Szwajcarzy przyjęli w referendum zmianę konstytucji dodającą ogólną inicjatywę ludową (proponowanie zmian prawnych przez zebranie 100 tys. podpisów), ale mechanizm ten nigdy nie został wdrożony, gdyż parlament uznał, że wprowadzenie go byłoby zbyt skomplikowane i niepraktyczne i stąd zrezygnował z tego rozwiązania. Z tego powodu Szwajcarzy odrzucili ten pomysł głosując w referendum z 2009 roku w 67.9% za wykreśleniem inicjatywy ogólnej z konstytucji.

Dlaczego w Szwajcarii?

Uznaje się, że powody narodzin systemu demokracji pół-bezpośredniej w Szwajcarii są wieloczynnikowe, ale fundamentalnie Szwajcaria zawdzięcza ten system geografii podobnie jak Wenecja zawdzięczała swój republikański system i swoje przetrwanie aż do końca XVIII wieku dzięki swojemu bezpiecznemu położeniu na bagnach.

1. Po pierwsze dzięki położeniu wśród wysokich gór z rozczłonkowanymi dolinami, kantony Szwajcarii nie mogły zostać łatwo podbite i podporządkowane przez ościenne monarchie, co sprawiło, że w Alpach nie rozwinął się nigdy klasyczny feudalizm i nie było tam silnej szlachty. Takie położenie geograficzne sprzyjało również utrzymaniu lokalnej autonomii kantonów i gmin i wymuszało konsensus zamiast odgórnie narzucanej hierarchii władzy.
2. To umożliwiło rozwinięcie się i zachowanie przez wieki instytucji Landsgemeinde w kantonach wiejskich i górskich. Instytucja ta przetrwała od XIII wieku do dzisiaj – w 2025 roku gdy piszę te słowa nadal funkcjonuje w dwóch kantonach: Glarus i Appenzell Innerrhoden. Landsgemeinde ostało się w nich ze względu na:
   1. konserwatywną kulturę w Appenzell Innerrhoden (Glarus jest mniej konserwatywny i niewiele brakowało, a znieśliby Landsgemeinde w 2007 roku) oraz
   1. małe populacje i małe powierzchnie, które umożliwiają realne zgromadzenia wszystkich uprawnionych do głosowania w jednym miejscu.
      Dziś Landsgemeinde jest anachronicznym przeżytkiem i możliwe, że Glarus usunie je w przyszłości, gdyż frekwencja tamtejszych zgromadzeń spada, a młodzi coraz bardziej kwestionują sens stania po kilka godzin w deszczu. Instytucja ta powinna zostać naturalnie zastąpiona bezpośrednią cyber-demokracją z wygodnym głosowaniem przez Internet z wykorzystaniem technologii blockchain dla bezpiecznego liczenia głosów. Jednakże jej przetrwanie w Szwajcarii przez setki lat aż do czasów współczesnych wpłynęło na bezpośrednio-demokratyczne tradycje i mentalność tego społeczeństwa.
3. Dzięki temu, że Szwajcaria jest wielojęzyczna i wieloreligijna, tylko system konfederacyjny lub federalny z wysoką autonomią kantonów mógł utrzymać ją stabilnie w jedności i pokoju.
4. W przeciwieństwie do innych narodów Szwajcarzy nie mieli pozytywnych doświadczeń z centralizacją państwa w erze powstawania współczesnych państw narodowych – w okresie Republiki Helweckiej państwo unitarne zostało im narzucone siłą przez obce mocarstwo wbrew ich kulturze i zwyczajom. Szwajcarzy nie musieli również bać się najazdu potężnych scentralizowanych sąsiadów (tak jak Rzeczpospolita Obojga Narodów, która zginęła przez przestarzały system polityczny), bo od Kongresu Wiedeńskiego w 1815 roku główne mocarstwa Europy uznały międzynarodową neutralność Szwajcarii.

Te wszystkie czynniki historyczne i społeczne doprowadziły do wytworzenia w Szwajcarii kultury kompromisu i nieufności wobec szeroko-rozumianej „władzy” (rządu centralnego). Z perspektywy szwajcarskiej mentalności lepiej jest by naród czasem się pomylił i uchwalił jakąś głupotę, niż żeby parlament federalny miał nieograniczoną władzę.

Podsumowanie

Szwajcarski system polityczny nie jest oświeceniowym „wynalazkiem” XVIII czy XIX wieku tak jak system amerykański, lecz naturalną ewolucją średniowiecznych wspólnot przysięgłych, które przez wieki broniły swojej autonomii i bezpośredniego udziału w decyzjach. Zgodnie z warunkami technologicznymi ery nowożytno-przemysłowej Szwajcarzy byli zmuszeni zaadoptować system federalny w 1848 roku, ale dzięki swoim tradycjom wprowadzili narzędzia demokracji bezpośredniej w latach 1874 i 1891 w obawie przed zbyt dużą władzą centralnego parlamentu.

W ten sposób Szwajcaria wprowadziła system demokracji pół-bezpośredniej, który łączy demokrację przedstawicielską z możliwością korekty decyzji parlamentu przez obywateli w referendum. Dzięki historycznym uwarunkowaniom i wyjątkowemu położeniu na mapie świata Szwajcaria jest dziś poligonem doświadczalnym rozwiązań demokracji bezpośredniej i decentralizacji, które dopiero w XXI wieku stają się efektywnie możliwe i opłacalne za sprawą rewolucji internetowej.

Jakkolwiek dziwnie by to nie zabrzmiało, gdy dziś Szwajcarzy głosują w referendach przez Internet, gdyż e-voting jest już tam częściowo wprowadzany na próbę w niektórych kantonach, to kontynuują tradycję, która zaczęła się na alpejskich łąkach w XIII wieku. I jeśli Szwajcaria jest dziś jednym z najlepszych krajów do życia i zapewne jeszcze takim pozostanie przez dekady, to dlatego, że udało im się zachować elementy systemu przed-nowożytnego przez całą epokę nowożytno-industrialną aż do współczesnej ery informacyjnej, globalizacji i mobilnego kapitału, kiedy to ich system staje się przewagą i nowinką. Dzięki zmianie warunków technologicznych, to co było stare, staje się nowe i rewolucyjne, a Szwajcaria z konserwatywnego zaścianka, staje się latarnią dla reszty ludzkości.

---

[1] Federalizm to system rządów, w którym władza jest podzielona między dwa szczeble – centralny rząd federalny i autonomiczne jednostki terytorialne, takie jak stany, prowincje, kantony, województwa czy regiony. Podział ten polega na przyznaniu szerszych uprawnień rządowi krajowemu w sprawach ogólnokrajowych, a mniejszym jednostkom pozostawieniu decyzyjności w kwestiach lokalnych. 

[2] Konfederacja państw – związek państw oparty na umowie międzynarodowej w celu prowadzenia wspólnej polityki zagranicznej. Z reguły nie ma scentralizowanej władzy. Państwa tworzące konfederację pozostają suwerennymi podmiotami prawa międzynarodowego

[3] Państwo unitarne to państwo, w którym jednostki administracyjne (takie jak województwa czy gminy) nie posiadają samodzielności politycznej ani prawnej, a cała władza pochodzi od organów centralnych.

[4]Napoleon powiedział w 1802 roku do delegacji szwajcarskiej w Paryżu: „Natura uczyniła was federacją; postawiła wam barierę z skał i lodów; chciała, abyście byli konfederacją, a nie jednym państwem”. W liście do Talleyranda z 1802 roku napisał: „Szwajcaria nie przypomina żadnego innego państwa – ani przez wydarzenia ostatnich czterech lat, ani przez położenie geograficzne, ani przez różne języki, zwyczaje i religie tworzących ją ludów”. Napisał także w liście do swojego konsula z 1803 roku: „Uznałem za słuszne zachować dla Szwajcarii jej dawną formę federacyjną, ponieważ jest to jedyna forma odpowiadająca różnorodności jej mieszkańców i charakterowi jej ziemi”.

[5]Wymieniam nazwiska tych sześciu liderów i polityków, ponieważ są oni najbliżsi tego co można by nazwać „ojcami założycielami” szwajcarskiej demokracji pół-bezpośredniej. Co ciekawe szwajcarski ruch demokracji bezpośredniej był koalicją radykalnych demokratów, po części lewicowych, tak jak Karl Bürkli, liberałów i wiejskich konserwatystów, a ich przeciwnikami broniącymi status quo byli liberałowie i nieliczni ultrakonserwatyści. Oznacza to, że w tym konflikcie liberałowie, zwolennicy wolności jednostki, stali po dwóch stronach barykady – zależnie od swoich zapatrywań na demokrację bezpośrednią. Jedni widzieli w niej krok w kierunku większej wolności jednostki przez większy wpływ ludu na politykę państwa; drudzy widzieli w niej zagrożenie dla wolności jednostki przez przyzwolenie na łamanie woli i praw mniejszości przez większość. Znamienne jest to, że głównym ideologiem i ojcem intelektualnym ruchu demokratycznego był liberał Jakob Stämpfli, a głównym przeciwnikiem tego ruchu był również liberał Alfred Escher. W szwajcarskiej historiografii politycznej ten konflikt określa się jako „zwei Liberale, zwei Welten” (z niem. „dwaj liberałowie, dwa światy”).